送别！牺牲民警1岁儿子拍着灵柩喊爸爸

卖身为奴和从事服务行业，虽然在某种程度上都是一个人成为其他人的工具，但这之间的关键区别在于，后者并未因此丧失他的尊严。

即乡里纷争主要不通过官府，而是由乡绅阶层依据儒家伦理、宗族宗法、乡规民约等加以调解解决。改革开放以来，基层单位高度行政化的管理模式逐渐被打破，现代意义上的社区及其价值功能不断彰显。

自中华人民共和国成立至改革开放前的近三十年，广大农村地区先后经历了土地改革、互助合作化运动以及人民公社化运动三个发展阶段。比如《唐律疏议》所言，德礼为政教之本，刑罚为政教之用。我国当前开展的扫黑除恶专项行动、不忘初心、牢记使命主题教育活动等即是例证。这也是我国基层治理混合模式的重要因素。由此可见，也就不难理解新时代要求党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，以及相应的共建共治共享的提法。

在熟人社会秩序逐渐解构过程中，而陌生人社会秩序又尚未成型时，容易出现秩序真空而导致混乱与无序状态。在基层社区服务领域，政府主要承担福利服务与基本公共服务的供给。疾控机构应依法履行行政过程中的咨询性、辅助性职能，应明确行政在疾控体系建设中的保障义务，行政应对疾控机构进行合法性监督。

[45] 参见汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第三卷），高家伟译，北京：商务印书馆，2007年，第12页。疾控机构在政策形成、咨询建议领域可以构成行政机关的参谋或臂膀，在专业技术领域则应恪守自己的专业性、技术性和相对独立性，并在一定程度上接受行政机关的管理和监督。可将传染病预警信息的发布视为行政法上的风险警示行为，其是一种预测性行政决定，也是风险预防原则的体现。疾控机构应开展对医疗机构内传染病预防工作进行指导、考核。

主动构成了疾控机构在疫情信息收集、报告和公布中的关键词。在2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修订通过的《传染病防治法》中，提及疾病预防控制机构42次，规定各级疾控机构在传染病防治工作中的地位与职责，规定疾控机构有权采取预防控制措施，规定了疾控机构在疫情信息报告、收集、分析、调查、核实中的角色，并为疾控机构设定了法律责任。

应加强上级疾控机构对下级疾控机构的业务指导，加强疾控机构和医疗机构、公众之间的联系，打造相互合作、相互学习的治理网络。[24] 第二，疾控机构作为专业技术机构，很容易在日常工作中发现、得知传染病疫情，因此其依法承担传染病报告和通报职责，当发现传染病疫情，或发现其他传染病暴发、流行及突发原因不明的传染病时，应按照法定内容、程序、方式和时限报告。有助于保障疾控机构的活力，完善疾控体系内部有效的治理机制，建立组织法与程序法之间的桥梁。（一）1949年之前的中央防疫处 1917年12月绥远、山西两省流行鼠疫，7个月内死亡16000人，在此背景下内务部筹建中央防疫处，1919年3月正式成立中央防疫处，隶属于内务部。

在笔者看来，疾控机构作为《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）授权的法定公共组织，既不宜将其归为行政机关的一部分，也不宜将其定位为完全独立的公共组织。如果让疾控机构归为行政体系的一部分，有可能使行政权力进一步凌驾于专业权力之上，将不利于疾控机构在专业领域有效开展活动。[6]1953年1月，政务院第167次政务会议批准在全国范围内建立卫生防疫站。（二）疾控机构的相对自主性 疾控机构的专业性，使得疾控机构组织形态上应具有相对自主性。

未来应强化上级疾控机构对下级疾控机构的业务指导，打造全国一盘棋的疾控机构体系，上级疾控机构应依法指导下级疾控机构实施传染病预防、控制措施。[29] 参见《基本医疗卫生与健康促进法》第35条、第107条。

同时可建立对疾控机构的事业单位绩效考评制度，将疾控机构的绩效作为确定预算的重要依据。我国各级疾控机构现为事业单位法人。

公法人是由行政工作人员和物质手段（场所、设施、技术设备）共同组成的，具有独立法律主体资格的机构，其具有权利能力，自负其责地履行特定公共任务。[4] 王康久主编：《北京卫生大事记：远古-1948》，北京：北京科学技术出版社，1994年，第620页。[31] 参见周雪光：《组织社会学十讲》，北京：社会科学文献出版社，2003年，第276页。卫生行政部门应强化制定政策法规、行业规划、标准规范的职责，卫生行政部门对疾控机构的监督应仅限于合法性监督，即仅限于对疾控机构违法行为的纠正。[33]疾控机构作为依法设立的公共组织，提供特定公益服务，符合合目的性与效率性的要求。[36] （四）建构行政机关与疾控机构的制度化联系 以上论述了疾控机构的相对自主性，疾控机构与行政不宜过近，但也不宜过远。

第四，行政机关的组织架构与科层管理方式，存在灵活性不够、官僚色彩过浓的缺陷，一定程度上与探索性的科学活动、常规性的技术工作不相容。但对于疾控机构的组织架构、人事管理、预算管理、决策程序、内部业务管理、内部监督，则不宜由法律来规定，应赋予疾控机构一定的弹性和灵活性。

第三，疾控机构不能只是被动地接受有关传染病的报告，不能只是简单汇总传染病信息的二传手，其职责包括主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。[2]以中华预防医学会专家组为代表的公共卫生学者则主张，未来将疾控机构作为卫生行政部门的一部分，令其将专业能力与政府权威集于一身。

2004年修订后的《传染病防治法》则将改革内容成文法化，界定了疾病预防控制机构的职能、职责与法律责任。不宜将疾控机构并入行政部门，原因有四： 第一，疾控机构所履行的传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告职责，其职能是特定的公共卫生任务，具有较强的公共性，不适合由行政自己来实施，也不适合交由市场与社会来履行。

因此疾控机构是在履行不宜由行政机关履行，不能也不宜交给私人和企业的任务。[6] 参见郭沫若：《一年来的文教工作》，《人民日报》1950年10月1日。这导致距离疫情信息最近的疾控机构只能做信息报送的二传手，但须知，统计数据上报过程中经过的行政层级越多，其数字的准确性越差。各级疾控机构特别是中国疾病预防控制中心应秉承专业性，通过科学技术研究，开展专业活动，逐步形成稳定协调的科学网络与专业机制，累积可靠的技术专长和专业知识。

疾病预防控制机构所开展的活动涉及非排他性和非竞争性的公益服务与公共物品，应采取公共财政保障的方式，以财政经费来补偿公共物品的提供成本，让公众从公共服务中受益。在多数地区，疾控机构被划入公益一类事业单位。

[35] 寇艾伦等主编：《当代中国政治研究：新材料、新方法和实地调查的新途径》，许安结译，中国社会科学出版社，2014年，第19页。疾控机构某种意义在从事政府科学（government science）活动，是服务于政策的科学（science inpolicy）。

进入专题： 传染病防治法 疾病预防控制机构 。[37]有必要让行政机关和疾控机构的联系更趋制度化。

关键词:  疾病预防控制机构 行政组织法 事业单位法人 专业性 相对自主性 我国各级疾病预防控制机构（以下简称疾控机构）在预防为主、防治结合的传染病防治体系中占据重要地位，为我国公共卫生管理提供技术支撑和咨询建议。但中华预防医学会2016年调查结果显示，就各省级疾病预防控制中心经费而言，31个省的基本支出财政保障率平均不足60%，这制约了疾控机构有效履行疾病防控职能，影响了疾病防控能力的提高。疾控机构的相对自主性，是行政组织法上功能最适原则的体现，即要求行政组织的架构模式与所履行功能的实现相匹配，让各个机关依据其内部结构、组成人员、工作方式和必须遵守的决定程序，能够合法且有准备地做出有效率的决定。[4]但中央防疫处当时的活动受到了来自行政部门的限制，内务部卫生司认为中央防疫处是自己的附属机构，认为中央防疫处不应与地方行政发生联系，对传染病病原及感染路径、传染病统计的整理，也只能限定在研究范围内。

[12] 参见哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，北京：法律出版社，2000年，第577-579页。这要求疾控机构系统地收集整理监测区内与疫情监测和分析有关的基本资料，在此基础上对重点防治的病种进行定期、定点的监测研究，掌握该病发生发展的规律，以及与其相关的社会、自然因素，为制定防治对策、开展防治工作、评价效果提供依据。

[25] （四）疾控机构应依法承担法律责任 根据《民法总则》第87条的规定，非营利法人的成立是基于公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人。疾控机构可就监测、预测、流行病学调查、疫情报告等高度专业性事务颁布实体性规范，实现实体性自我规制。

上级疾控机构可通过召开会议、回复请示等方式，通过开展师资培训和技术指导，解决下级疾控机构的技术疑难问题。为此公共卫生界的主流应对建议是，明确疾控体系的公益性，体系列入国家公务员管理系列。